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El Plan Cardales, que pretende ser una política inclusiva, genera divisiones en el gobierno, y despierta reacciones adversas de los privados que se ven impedidos de competir.

Periodista: María de los Ánhgeles Orfila de la Redacción de El Observador 

La opinión parece unánime: el Plan Cardales es una buena idea. A la hora de analizar su implementación la unanimidad desaparece. Desde que el presidente Tabaré Vázquez lanzó el decreto 537/009 la discusión no gira en torno a si es conveniente el acceso universal a la conectividad, sino que se centra en si se debe abrir o no la competencia en el mercado de transmisión de datos. De la mano de este debate surge también la duda acerca de la legitimidad del decreto de Vázquez.
“El decreto tiene flancos legales que lo hacen endeble y susceptible de ser atacado del punto de vista jurídico”, dijo a El Observador Cristina Olaso, especialista en derecho de las telecomunicaciones.

La jurista señaló que va en contra del espíritu del artículo 36 de la Constitución que establece la libertad de comercio e industria y de la ley 18.159 de Promoción y Defensa de la Competencia al restringir a las empresas –nacionales como extranjeras– la posibilidad de ofrecer triple-play fuera del Cardales obligándolas a asociarse con ANTEL. “Este decreto es antijurídico. Contraviene a la Constitución y a leyes que son instrumentos legales de mayor jerarquía”, manifestó Olaso.

El economista Juan Dubra, consultor en Defensa de la Competencia y docente de la Universidad de Montevideo, apoyó esta opinión. El artículo 2º de esa norma establece como principio general que todos los mercados estarán regidos por los principios y reglas de la libre competencia, prohibiéndose el abuso de posición dominante.

A excepción de la telefonía básica, cuyo monopolio está determinado en el Decreto-Ley 14.235, Olaso sostuvo que la transmisión de datos y la televisión por cable son actividades comerciales que están en un régimen de libre competencia. Por lo tanto, el decreto lo incumple al “conminar” a los interesados a que se integren a un determinado plan y como socios de ANTEL como condición para obtener la licencia de “Clase B”, correspondiente a la transmisión de datos y acceso a Internet. En el caso de los cableoperadores es a través del cable-módem, la infraestructura doble vía de la televisión por cable. El decreto se refiere a las empresas que presenten un proyecto de cobertura para el acceso al quintil más pobre de la población de la localidad –población objetivo del Cardales– y expresa que la telefonía fija será provista en “forma exclusiva y excluyente” por ANTEL.

Horacio Rodríguez, presidente de la Cámara Uruguaya de Televisión para Abonados (CUTA), dijo a El Observador que la Unidad Reguladora de los Servicios en Comunicaciones (Ursec) tiene hasta seis años de retraso en responder las solicitudes de anexo de nuevos permisos que han hecho los cableoperadores. El Reglamento de Licencias de Telecomunicaciones (decreto 115/003) posibilita esta demanda aunque no fija ningún plazo para otorgar la autorización. En vista de que los cableoperadores están interesados en ofrecer acceso a Internet y que “sistemáticamente les fue negado sin motivo”, para Olaso, “el único camino es suscribirse al Plan Cardales” y por eso se lesiona la Defensa de la Competencia.

Para el experto en redes de cable e inalámbricas y director de Net-K, Eduardo Bomio, el mutis de la Ursec a propósito del aprovechamiento del cable-módem es igual a que “esté prohibido”. Todos coincidieron en lo que Dubra dejó ratificado en las siguientes palabras: “Todo parte de que se quiere proteger a ANTEL. Es un disparate”.

Monopolio en duda. Un estudio de Dubra sobre licencias para TV abonados y transmisión de datos explica que antes se creía que las redes eléctricas y telefónicas eran casos de “monopolios naturales”, es decir, cuando no tiene sentido que entre otro competidor porque si lo hiciera aumentaría los costos medios; sin embargo, la práctica ha demostrado que “a un mismo hogar pueden llegar varios cables distintos, con todas las partes interesadas ganando dinero”. Y más aun, la experiencia mundial del triple-play ha puesto en evidencia que ya “no vale la pena” que llegue más de uno.

¿Es, entonces, el fin del monopolio de la telefonía fija? Para el ingeniero Omar Paganini, decano de la Facultad de Ingeniería y Tecnologías de la Universidad Católica, por lo menos está en problemas y su futuro merece ser discutido. Desde 2005 el número de líneas desciende con la consiguiente baja de facturación. “A ANTEL se le está yendo de las manos”, opinó. Una batalla que la telefónica ya perdió fue la de las llamadas internacionales dado que no puede controlar que éstas sean realizadas a través de Skype u otro software que permita llamadas sobre Internet (VoIP). A juicio del ingeniero, a ANTEL le quedan dos opciones: ampliar el monopolio con la transmisión de datos y la televisión por banda ancha (IPTV) o abrir la competencia. Lo primero no sería “transparente” puesto que el ente sería el único en condiciones de dar triple-play por el cable telefónico (ya lo tiene tendido) y no se volvería “más eficiente”.

Más severo. Estas opiniones rechazan el decreto de Vázquez, pero todo indica que este es aún mucho más “abierto” que la fórmula que se perfila en el seno del nuevo gobierno liderado por José Mujica, que maneja eliminar toda competencia y resguardar la transmisión de datos como monopolio de ANTEL.

La comisión formada por Mujica para analizar el decreto, aclara que el Frente apoyará la iniciativa de Vázquez en la búsqueda de justicia social pero recomienda suspender el decreto por entender que ANTEL debe tener el rol preponderante en el mercado de datos, o directamente el monopolio, como sostiene Sutel. De redirigirse el Cardales en este sentido, no solo se cerrará la puerta a la competencia, sino que el Estado podría enfrentar juicios por las habilitaciones hechas antes del 1° de marzo.

La comisión del FA fundamenta su postura en que el decreto de Vázquez desconoce el monopolio de ANTEL (establecido por ley y ratificado por el referéndun de 1992) porque, en primer lugar, habilita el ingreso de terceros y, en segundo lugar, porque ANTEL puede quedar por fuera si el interesado realiza un contrato de prestación con un titular de una red de telecomunicaciones que goce de una licencia de Clase B. Actualmente, esto sería posible a través de Claro o Movistar que ostentan servicios de telefonía celular e Internet móvil. “El decreto es ilegal porque atenta contra los uruguayos”, aseveró el presidente de Sutel, Gabriel Molina, quien añadió que TV Ciudad y Televisión Nacional de Uruguay deberían ser los únicos en recibir la licencia de Clase B, para que el triple-play quede en manos del Estado.

Para Olaso, “esto demuestra lo contradictoria que ha sido la política de Vázquez en este sentido. Se dijo que no se quería que intervinieran los grandes operadores extranjeros pero se les permitió a las telefónicas móviles ser multiprestadoras (por Internet inalámbrico), mientras que mantienen a los cableoperadores encorsetados y al margen de la multiprestación. No se benefició a quienes se tenía que beneficiar”, apuntó la jurista.

El informe de la comisión del Frente dice que la habilitación a extranjeros (Claro es de origen mexicano y Movistar es española, aunque Paganini recordó que tienen representación en Uruguay) expone a un “alto riesgo” la salud financiera de ANTEL dado que explotarían de forma “oligopólica” los segmentos de mayores recursos.

Olaso indicó que el decreto, aun dentro de sus falencias, no crea un oligopolio (para lo que precisaría una ley) sino que fomenta la alianza mixta en el marco de la Defensa de la Competencia, aunque no la respeta en sus contenidos.

Molina increpó: “¿Vamos a darle a una multinacional un ancho de banda cuya velocidad se va a multiplicar por siete?”, en referencia a la construcción del cable submarino de fibra óptica entre Maldonado y Las Toninas. En este sentido, Sutel calculó que ANTEL perdería al menos $ 370 millones si abre el mercado de datos.

La pretensión de que ANTEL tenga el rol preponderante en la oferta de triple-play es para Olaso una “recomendación errónea” que, si el presidente electo aceptara, no bastará con que se aplique por decreto, puesto que este también sería “antijurídico”, sino que deberá ser refrendado en una ley que ampliara el monopolio del ente. Para esto, se deberá contar con la mayoría absoluta de los votos de la Asamblea General.

Para Paganini “sería una lástima que se diera marcha atrás” con la participación de privados en el Cardales. También para Olaso, Bomio y Rodríguez es fundamental que se evite cualquier abuso de posición dominante. Rodríguez aclaró: “Si no se pueden entremezclar empresas porque una es privada y la otra es estatal y no se puede trabajar por un bien común, estamos muy atrasados mentalmente”.

En el caso de que se utilizara la infraestructura de ANTEL, el economista Dubra consideró que sería competencia de la Ursec regular el precio de arrendamiento. Según Dubra, este es el mecanismo que implementan con éxito otros países con monopolio en telefonía fija para que exista competencia. Sin el último elemento –que es lo que la comisión asesora de Mujica y Sutel esperan que no prospere en el Cardales– no se favorecería a la convergencia de servicios y a la baja de costos para los consumidores.

“Sin duda bajarían los precios si se abriera la competencia, tanto en el mercado de TV para abonados (por la baja de costos de cableado) como en el mercado de datos (por el ingreso de competidores)”, explicó Dubra.

Un aspecto adicional señalado por Dubra es que el creciente volumen de datos obligaría a aumentar el ancho de banda. Hoy, las empresas no superan la conexión a 4 megabytes por segundo (Mbps); mientras que los hogares con ADSL alcanzan entre 800 kilobytes (Kpbs) y 1 Mbps, pero si tienen módem (telefónico) lo hacen a paso de carreta: 56 Kbps.

Competencia. Otra crítica al decreto es que ordena la presentación de proyectos ante el Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU), prescindiendo de la Ursec, lo que, a juicio de Olaso, es señal de que el gobierno “ignora las potestades del organismo público”.

Olaso indicó que la Ursec, por ley, tiene competencia para formular, instrumentar y aplicar la política de comunicaciones y las normas referidas a la Defensa de la Competencia.

“Al LATU se le asigna competencias por decreto, pero la competencia de la Ursec está definida por ley que es un elemento de mayor jerarquía. El decreto no es un mecanismo adecuado para esto”, dijo la jurista.

La comisión y Sutel coinciden en que el procedimiento descrito en el decreto para el ingreso de una empresa en el Cardales padece una “doble ilegalidad”: omite a la Ursec e incluye al LATU, cuya ampliación de competencia debería ser por ley.
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Recomendaciones
El informe de la comisión creada por Mujica recomienda mantener en suspenso el decreto de Vázquez y afirma que las telecomunicaciones deben ser contempladas por un plan nacional que no solo atienda el negocio, sino su dimensión como herramienta de inclusión, reafirmación de la identidad y cambio cultural. Por lo tanto, ANTEL debería asumir un rol preponderante.
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Cuestionamientos
El decreto 537/009, según expertos, no respeta el artículo 36 de la Constitución que establece la libertad de comercio e industria.

También va, dicen, contra el espíritu de la ley 18.159 de Promoción y Defensa de la Competencia.

Desconoce la competencia de la Ursec establecida en el artículo 86 de la ley 17.296, aseguran estos expertos.

Si se entiende que establece modificaciones al monopolio de ANTEL, no es mecanismo suficiente para ello. Debe hacerse por ley como establece la Constitución en el artículo 85. Además, desconoce el artículo 6 º del Decreto-Ley 14.235 y la ratificación del referéndum de 1992, según establecieron los técnicos consultados por El Observador.
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Argumentos oficiales
El Plan Cardales fue diseñado con el objetivo de brindar a los usuarios de menores recursos económicos la interconectividad de la telefonía fija, la televisión para abonados y el acceso a Internet a un precio asequible: $ 298 mensuales. En una primera etapa, se pretende llegar a 311.000 hogares que solo tienen telefonía básica; para abarcar al total de hogares uruguayos (unos 1.100.000) antes de 2014. El presidente Vázquez ha dicho claramente que se apunta a asegurar que el triple-play llegue a los más humildes, a “donde no hay nada o casi nada de esos servicios”, y así reducir la brecha digital entre la población.
El presidente del LATU, Miguel Brechner, la ministra de Educación y Cultura, María Simon, el ministro de Economía, Álvaro García, y el ex ministro de Industria, Daniel Martínez, todas figuras allegadas más a Vázquez que a José Mujica, comparten no solamente su visión, sino el mecanismo de apertura al sector privado en el mercado de datos pero, al mismo tiempo, con un Estado vigilante. “Para defender a la empresa pública ANTEL, para que mejore y se exija y tenga un servicio adecuado y para que mantenga por cierto su monopolio en la telefonía fija, pero que a la vez desarrolle actividades con empresas privadas que le permitan al ente crecer”, justificó Vázquez. Simon dijo a su vez: “Cardales es la complementación perfecta con Ceibal. Acerca generaciones y asegura que todos los uruguayos tengan los mismos derechos”.

La comisión del Frente Amplio que creó Mujica para estudiar el decreto que firmó Vázquez el 30 de noviembre de 2009, y que está integrada por el Sindicato Único de las Telecomunicaciones (Sutel), no difiere de la reivindicación de inclusión social del presidente y su equipo, a pesar de estar en contra de su modelo de aplicación. El presidente de Sutel, Gabriel Molina, una de las voces más conservadoras de la competencia de ANTEL en el tema, dijo a El Observador que se acompaña el espíritu de Vázquez, pero que si se quiere llegar a los más humildes, deberá ser una tarea exclusiva de ANTEL. Por su parte, los empresarios consultados por El Observador coinciden en el objetivo social, pero preferirían que la telefónica estatal fuese una más en el mercado.
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Las cifras destacadas
30%
de las ganancias
de ANTEL corresponden al mercado de datos

US$ 442
millones
fueron invertidos en el sector de telecomunicaciones desde 2005

US$ 348,6
millones
fueron invertidos por ANTEL desde 2005

US$ 200
millones
deberán ser invertidos para poner en funcionamiento el Plan Cardales en todo el país